Contribuição de melhoria: o município pode ou não cobrar obras de asfalto?

A Constituição Federal dispõe em seu ordenamento que cabe a União, Estado e Municípios instituir o tributo de contribuição de melhoria decorrente de obra pública, conforme art. 145, vejamos:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(…) III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

A cobrança é proveniente da valorização dos imóveis que ocupam a área beneficiada em virtude da realização de obras públicas, como por exemplo, obra de pavimentação asfáltica, surgindo assim o questionamento: cabe aos moradores da região asfaltada a responsabilidade de arcar com a contribuição de melhoria?

Sobre esse ponto, temos que deixar claro que a arrecadação do tributo de contribuição de melhoria não vai arcar com os valores gastos na obra realizada, pois se trata de uma cobrança com o intuito de desonerar os gastos públicos, ou seja o valor utilizado para custear a obra são impostos que já foram arrecadados. Desta forma, seria injusto usá-los no desenvolvimento de uma obra que beneficie apenas uma parcela da população.

Sendo assim, quando uma obra pública propiciar a valorização de imóveis particulares, estes por sua vez devem restituir aos cofres públicos um percentual sobre a valorização, a outro tanto, ainda que seja notória a valorização da região que recebeu o asfalto, para haver cobrança a lei estabelece que devem ser respeitados alguns requisitos mínimos, conforme dispõe o Código Tributário Nacional (CTN), vejamos:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Determinar a valorização individual de cada imóvel é indispensável para instituição da cobrança, como demonstrado no trecho supra destacado. Para tanto é necessário que sejam realizadas pesquisas de valorização imobiliária antes do início da obra e após a conclusão, alcançando assim a valorização real de cada imóvel beneficiado.

Nessa linha, o Edital de cobrança que não apresentar pesquisa imobiliária que demonstre a valorização real de cada imóvel, incorre em afronta as disposições do CTN, se tratando de vício insanável, impedindo a definição do valor por conta do decurso de tempo, fator que impacta na valorização do imóvel e interfere na aferição da valorização decorrente da obra pública.

CADA LANÇAMENTO DE COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA EXIGE LEI ESPECÍFICA:

O princípio constitucional da legalidade no direito tributário, veda a cobrança de tributos sem lei prévia que o estabeleça, garantindo segurança ao contribuinte, além de evitar abusos por parte das autoridades.

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I – Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

No caso da cobrança de contribuição de melhoria não é diferente, é exigido uma lei específica para cada obra realizada, se tratando de entendimento pacifico do Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme trecho do acórdão da Primeira Turma, vejamos:

TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. A instituição da contribuição de melhoria depende de lei prévia e específica, bem como da valorização imobiliária decorrente da obra pública, cabendo à Administração Pública a respectiva prova. Recurso especial conhecido, mas desprovido. […]A cobrança da contribuição de melhoria exige, por aplicação do princípio da legalidade tributária, lei específica para cada obra realizada, não bastando a previsão genérica em Código Tributário Municipal ou Lei Orgânica Municipal. […] (STJ – REsp: 1326502 RS 2012/0112060-4, Relator: Ministro ARI PARGENDLER, Data de Julgamento: 18/04/2013, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/04/2013)

Nessa lei, serão observados requisitos mínimos sob pena de ser declarado inexigível a cobrança do tributo, sendo expedida notificação com objetivo de informar ao contribuinte informações sobre a realização da obra, zona beneficiada e forma de pagamento do tributo, além de ser oferecido prazo para impugnação dos elementos previstos na lei.

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I – publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II – fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III – regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.

Conforme exposto, quando cumpridas todas as exigências delineadas, é lícito ao ente público exigir a cobrança de contribuição de melhoria sobre os imóveis da região, desde que fique determinado que houve valorização imobiliária.

Vale ressaltar que prefeituras municipais costumam usar uma lei genérica para instituir a cobrança do tributo de contribuição de melhoria afrontando ao princípio da legalidade, ora vista que impossibilita a determinação da valorização real do imóvel, que é requisito indispensável, a não observação dessa exigência torna a cobrança nula.

Desta forma, por vezes os municípios usam um simples cálculo matemático para determinar o valor a ser cobrado dos contribuintes, rateando o custo da obra pela medida da testada dos imóveis o que caracteriza uma ilegalidade, pois conforme mencionado, o tributo decorre da valorização de cada imóvel.

Um outro ponto de recorrente dúvida é a origem das verbas para realização da obra, como já desmistificamos o propósito da cobrança de contribuição de melhoria, não vai para o custeio da obra, e relembrando que independente da origem das verbas destinadas a realização das obras, o órgão competente para cobrar é aquele responsável pela execução.

E necessário ficar atento, e antes de pagar, vale a pena conferir se foram respeitados os critérios para o lançamento da cobrança, sendo direito do cidadão questionar e se informar sobre os valores que lhe são impostos, para que tenha a certeza de que está realizando o pagamento de uma cobrança legítima.

Quais são os requisitos mínimos para que a prefeitura possa fazer a cobrança?

Promulgação de Lei Específica para cada obra, na qual deve conter a abrangência da melhoria, além de pesquisa imobiliária que demonstre o valor individual de cada imóvel (essa lei deve ser anterior ao início da obra);
Notificação do órgão público antes do início da obra, informando sobre a sua realização, e que haverá cobrança após o término, para o contribuinte não ser pego desprevenido quando a cobrança for realizada;
Avaliação do imóvel para aferir valorização individualmente de casa imóvel;
Após a realização da obra, deve ser feita a publicação do Edital de Lançamento de cobrança, a qual deve conter a pesquisa presente na Lei específica informando o valor individual de cada imóvel antes da obra, essencial para a apuração da valorização real de cada imóvel, levando em conta todos os fatores individuais de valorização.
Ainda depois do término das obras, é necessário o envio de notificação com o valor da cobrança e com prazo para o contribuinte impugnar o que achar necessário.
Limite de cobrança até o valor da obra e somente até o máximo da valorização do imóvel.

PODE SER INSTITUÍDA COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA QUANDO HOUVER REALIZAÇÃO DA OBRA DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA?

A legislação não determina de forma taxativa quais obras permitem a cobrança de contribuição de melhoria, conforme inciso III, do art. 145 da CF/88, expressando apenas que o tributo decorre obras públicas.

É notório que uma obra de pavimentação, ainda mais em bairros onde as ruas ainda são de terra trazem uma valorização dos imóveis localizados na região, cumprindo com o fato gerador do tributo de contribuição de melhoria, contudo, não é simples determinar que a obra beneficiou apenas os moradores da região asfaltada, levando em conta que a via pública é utilizada por todos.

Portanto, existe previsão legal para a cobrança Contribuição de Melhoria dos moradores pela obra do asfalto. Entretanto, as prefeituras não tomam as devidas cautelas e acabam realizando o cálculo do valor individual do tributo sem atentar aos requisitos legais, o que torna as cobranças ilegais.

COMO SABER SE A COBRANÇA ESTÁ SENDO REALIZADA ILEGALMENTE?

Na hipótese de você ser surpreendido com uma cobrança pela prefeitura do seu município exigindo pagamento de contribuição de melhoria, basta conferir no Edital de lançamento se foram cumpridos os critérios já elencados neste artigo, e no caso de desrespeito a alguma dessas normas, a cobrança é nula, cabendo ação declaratória de inexigibilidade com restituição dos valores pagos.

JÁ FIZ O PAGAMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES, COMO FAÇO PARA CONSEGUIR A RESTITUIÇÃO?

É necessário ingressar com ação nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, o processo objetiva a declaração de inexigibilidade do tributo e sua restituição.

QUAL É A PRIMEIRA MEDIDA PARA RECLAMAR SOBRE O VALOR PAGO?

Procurar um advogado capacitado que possa propor a ação requerendo a restituição do valor pago ou anulação da dívida, no caso de não haver pago nenhum valor.

QUANTO TEMPO APÓS O PAGAMENTO POSSO PEDIR A RESTITUIÇÃO?

O contribuinte tem 5 anos a contar da data de pagamento do tributo para requerer a restituição, no caso de parcelamento a contar da data de pagamento da parcela. Superado o prazo de 5 anos após o pagamento do tributo ocorre a prescrição quinquenal, impossibilitando o pedido de restituição dos valores.

NÃO SOU PROPRIETÁRIO DO IMÓVEL, TENHO DIREITO?

Sim, o tributo de contribuição de melhoria equipara-se ao IPTU, conforme exposto no art. 130 CTN, sub-roga-se na pessoa adquirente, desta forma, é legitimado a ingressar requerendo restituição o contribuinte que tem a posse do imóvel e arcou com os valores tributados.

QUAIS SÃO OS CUSTOS DO PROCESSO?

A ação é proposta nos Juizados Especiais, por esse motivo não existem custos para ingressar com o processo questionando os valores cobrados sobre o asfalto e requerendo sua restituição.

QUAIS SÃO OS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS?

São necessários apenas os documentos pessoais (RG, CPF ou CNH), comprovantes de residência (Conta de Água ou Luz), comprovantes de pagamento do tributo contribuição de melhoria ou notificação de cobrança. No caso do imóvel em nome de terceiro, é necessário também contrato de compra e venda, procuração de compra e venda, certidão de casamento, certidão de óbito, entre outros documentos que demonstrem a legitimidade da posse.

QUAL É O TEMPO DE TRAMITAÇÃO DO PROCESSO?

O processo tem um tempo de duração em torno de 2 (dois) anos, podendo variar para mais ou para menos. Esse tempo é calculado nos casos de não haver interposição de recurso, nesses casos de movimentação do processo para 2º instância, a duração se torna maior passando de 2 (dois) anos.

Por fim, na hipótese de você ser surpreendido com uma cobrança, exigindo pagamento de contribuição de melhoria, havendo desrespeitados os critérios já elencados nesse texto, cabe ação declaratória de inexigibilidade de cobrança com restituição dos valores pagos.

A ação é proposta nos juizados especiais da fazenda pública, não é exigido custo para entrar com o processo, tem uma duração razoavelmente rápida, tendo por objetivo anular a cobrança e ter todos os valores pagos restituído ao contribuinte.